习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”这一科学论断，为推进新形势下反对腐败、建设廉洁政治指明了方向。然而，怎样运用法治方式反对腐败，如何构建反对腐败的法律制度体系，需要选择什么样的法治化反腐败路径等，都是值得认真思考和研究解决的重大问题。
现行反腐败机制存在的问题 我国现行反腐败机制，是在没有建立起完善的民主集中制制度和社会主义法制体系的条件下逐步形成的。这种机制在一定历史时期起过重要作用，但与我国实行依法治国和社会主义市场经济体制也有不相适应之处。一是反腐败的法律缺失。长期以来，我们党为实现依法治国、建设社会主义法治国家，带领人民进行了艰辛探索。到2010年中国特色社会主义法律体系基本形成。这个体系包括现行有效法律240多件，行政法规700多件，地方性法规8000多件。然而，在这林林总总的法律体系中，对反腐败这样关乎党和国家命运的重大问题，没有一部可遵循的基本法律，这不能不说是我国法律体系建设中的一个遗憾。近些年来，我国在制定和修改相关法律中，增加了一些反腐败的条款，大多散见于有关单行法律之中，因层级不一，过于分散，缺乏统一性，预防和惩治腐败的精确度、威慑力明显不足。二是反腐败的制度失衡。反腐倡廉制度建设滞后，一些制度设计不严密、不系统、不配套，制度执行机制有效性不强。有的制度本身存在诸多漏洞与缺失，多偏重于事后处理，而疏于事前防范和事中监督。有的制度实体性规定多、程序性规定少，规范性要求多、配套落实措施办法少，孤立单体性制度多、融入具体规章和业务规程中少。有的制度缺乏具体的监督保障规定，对制度的执行监督检查、责任追究机制缺失，使之流于形式。三是反腐败的效能乏力。面对反腐败严峻复杂的形势，中央的决心很大，密集发声反腐败，但大量的反腐败规定和举措，存身于党政文件、会议报告、领导讲话之中，总是“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏系统性、预见性，其公信力、执行力也受到影响。各级党政机关虽然出台了不少反腐败的制度规定，但多以“禁止”、“严禁”、“不准”、“不得”等原则性语言作为基本内容，对执行制度的程序、量化评价标准并没有明确规定，在实际操作中缺乏强制性和约束力。四是反腐败的力量分散。我国在预防和惩治腐败，加强对公共权力的约束和监督渠道是畅通的，构建了一个由党内监督、人大监督、政协民主监督、政府专门机构监督、司法监督、社会监督和舆论监督的庞大系统。然而，这个监督系统之间缺乏统一协调、有效运转的机制，使监督力量分散。在反腐败的机构设置上，也存在力量分散的问题，没有一个统一的、相对独立的反腐败部门。反腐败的职能都分散于各级纪检监察机关、政府专门设立的预防腐败局、各级检察机关及检察机关设立的反贪污贿赂机构之中，这些机构职能重叠、边界不清，难以形成反腐败的合力。
构建中国特色反腐败法律制度体系 构建较为系统、完备的反腐败法律制度，是走法治化反腐败之路的基本前提。在具体法律制度安排上，应从以下几个方面推进。一是尽快制定反腐败法。早在14年前的全国人民代表大会上，就有人大代表提出了制定反腐败法的议案，遗憾的是时至今日这部法律也没有制定出来。令人欣慰的是十二届人大已将反腐败立法列入未来5年的立法规划，说明我国反腐败立法的路径和时间表日益明晰。从反腐败立法的定位看，反腐败法既是我国反腐败的一部基本法，又是一部综合性法律。所谓“基本法”，是就其法律地位而言，即通过立法，确立我国反腐败的整体方针、根本任务、基本原则、机制体制、主要制度等重大问题。所谓“综合法”，是其法律的核心内容而言的，这部法律应明确预防与惩治、治标与治本，监督与查处、运作规则与一般程序等内容。当然，制定一部法律不能包罗万象，还必须制定一些单行法律作为补充。按照先易后难、有序推进的原则，可针对公共财政、政府采购、教育卫生、工程建设、公正司法等腐败问题易发多发领域以及社会领域，加快反腐败的立法步伐。同时，可将一些经过长期实践证明有效的预防和惩治腐败的行政和党内法规、规章制度上升为法律，使法律真正成为最重要、最有力的解决腐败问题的工具。二是完善配套法规。配套法规既是反腐败法律制度体系的组成部分，又是法律实施的重要保障，在实现法治化反腐败中有着不可替代的作用。从法律层面看，要进一步加强反腐败的单行法律与条款的协调性、统一性，避免法律之间的相互冲突。从行政层面看，要进一步完善对国务院及其职能部门的工作职能、行使权力、履行职责、运行程序、监督机制等方面制定配套法规、部门规章和具体措施，纠正和处理有法不依、执法不严的行为。从执政党的层面看，要处理好党领导反腐败与依法反腐败的关系，通过法治方式，实现从严治党、推进依法治党。要按照反腐败法律的基本精神，把重点放在党内监督上，制定和完善党内法规，强化对党的各级组织、党员干部的监督约束。最近颁布的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，标志着党内“立法法”的实施，有利于从根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定等无序现象。三是加强地方性法规建设。除了法律、行政法规外，各地方应根据本行政区域的具体情况和实际需要，制定地方性反腐败法规。目前，有的地方出台了诸如领导干部个人财产公示、“裸官”监管等一些预防惩治腐败的地方性法规，其实际效果及社会反响是好的，应当认真总结这方面的好做法、好经验，使之成为法治化反腐败的重要手段。四是与国际反腐败公约相衔接。我国是《联合国反腐败公约》签约国，应遵循公约原则，承担公约义务。加强反腐败国际合作，既是履行公约权利和义务的需要，也是建立反腐败法律制度体系的重要内容。要在我国法律范围内，适应公约要求，逐步建立国际司法协调、调查取证、缉捕和引渡罪犯、涉案款物追缴等领域的法律法规。如对我国《刑法》等单行法律，涉及反腐败有关条款作相应修改。在国际双边经济合作中，也应加入反腐败的条款，一方面，保障我国公务人员的权益;另一方面，也有效地防止在经济合作中出现商业贿赂等腐败现象。
推进法治化反腐败的路径选择
建立一个较为系统、完备的反腐败法律制度体系，只是为我们走法治化反腐败之路提供了法律依据和实施条件。但这条路如何走，其路径如何选择，还有许多问题需要认真研究和厘清。在此过程中，应重点解决好以下几个问题。一是强化反腐败的法治思维理念。在我国社会深刻变革、反腐败形势严峻复杂的情况下，坚持运用法治方式推进反腐败工作，已逐步成为社会共识。然而，实现这一转型的难点并不在于反腐败法律制度的本身，而在于如何冲破传统的思想观念误区，运用法治思维观念，开启依法反腐败的思想“总阀门”。据一项在部分地区以处级以上党政领导干部为主要对象的调查显示，在权与法的关系选择上，选择法大于权的只有38.7%，选择权大于法的人反而占到45.7%。一些领导干部对法治理性认识与在实践中坚持法治原则的坚定性之间存在着较大落差，领导干部遇到问题越具体，其法治原则流失的就越多。因此，树立法治观念，运用法治思维是对走法治化反腐败面临的最大考验，也是决定走法治化反腐败之路能否成功的关键所在。二是整合反腐败的机构设置。我国现行反腐败机构设置较为分散，缺乏统一、相对独立的反腐败部门的状况，难以适应法治化反腐败的要求。有必要，而且必须从机构设置上解决反腐败法律的执法主体问题。根据我国国情和实现法治化反腐败的需要，可考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等反腐败专门机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”，作为反腐败相对独立的专门机构。其主要职责：负责全国反腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导;承担国家反腐败法律的执行实施和检查监督;查办重大腐败案件等。按照分级负责的原则，各级地方可仿照国家的机构设置，设立相应的反腐败专门机构，以保证反腐败法律法规的贯彻实施。三是调整纪检监察机关的职能定位。在我国现行反腐败的体制下，各级纪检监察机关担负着反腐败主渠道、主力军的作用。在处理腐败案件中，大量涉法案件使纪检监察机关常常干了司法机关的事。在监督检查中，大量是对政府及其部门执行法律法规的问题，使纪检监察机关又往往干了人大及其常委会的事。一些重大案件，由纪检监察机关牵头协同办案，实质上逾越了纪检监察机关依法履职的边界，其结果是使党内监督、行政监察等核心职能退居其次。这种机制弱化了人大及其常委会、司法机关的法律功能，不利于我们党依法治国、依法执政基本方略的实施。随着反腐败法律制度体系的建立和完善，应重新认识和确定纪检监察机关的职能定位，也就是说纪检机关应当集中精力管好党纪，协助党委管好党风，组织协调党内监督工作。监察机关不处理涉法涉诉案件，应当集中精力对政府部门、行政执法机关行使权力、履行职责、执行程序进行监督检查，纠正和查处有法不依、执法不严、执法不力的行为。纪检监察机关职能转变，不仅使大量的涉法涉诉案件直接进入专门反腐败机构的法定工作程序，而且也可将反腐败实践中形成的诸如举报、回避、“双规”等措施纳入法律轨道。这里特别要强调的是如果解决好这些问题，纪检监察机关可以有更多的精力、力量和时间，统揽反腐败工作全局、协调各方力量，将党的反腐败方针政策和重大部署，通过法定程序，运用法治方式，凝聚全社会反腐败的合力。四是规范社会反腐败的秩序。党的十八大以来，中央加大了反腐败工作的力度，各地掀起了反腐败风暴，一批贪官见光落马，一批领导干部受到追究，可谓呈现反腐败新政开局之势。一段时间以来，网络反腐惊涛拍岸，民间反腐兴起，冲击着传统反腐败格局。应当看到，运用社会力量反腐败，是走法治化反腐败之路的良性互动，但不能逾越法治底线。那么，如何将社会力量纳入法治化反腐败的轨道，既鼓励社会各种形式的监管、举报，又要使社会反腐败行为在法律框架内发挥对权力的制衡作用。当务之急，应尽快制定网络反腐败的相关法律规定，既设置具有引导性和激励性的规定，以保障网民的合法权利;又要注重程序性的法律规定，约束网民合法、有序、规范地参与反腐败，形成反腐败的正能量。
