聚焦农村公路“重建轻养”现象（一）
（ 通讯员 湘潭市农村公路管理处 郭湘穗 孙明)公路,连接着千家万户,关联着城乡百业,其间包含着广阔的社会内容和层面。改革开放以来,借助发展的春风和逐渐累积的经济建设成果,城乡各级公路的建设也开始大规模兴起。“十一五”期间,湘潭市新建的农村公路达到了6732公里。蜿蜒而整洁的水泥公路延伸到了城乡的角角落落,连通了千家万户。使得原本偏僻的小山村告别了肩扛手提的历史,对接起了广阔而精彩的世界。
一位老农的出行三步曲
从湘潭市区往西70余公里,尘嚣渐远,起伏的山野间,落入眼帘的是连绵不尽的绿色。山青黛、水生烟,安然恬静,鸡犬之声相闻。青山绿水相绕的湘潭县青山桥镇鳌鱼村,就是这么一个充满着田园诗意的地方。
鳌鱼村有9个村民小组,村民900余人。这里是肖姓聚居地。在过去,鳌鱼村一直有“九鳌朝天”之说,意即9条鳌鱼一齐朝拜天子,而实际上只不过是一座大山之旁围绕着9座小山而已。说法虽然牵强附会,但这也恰恰证明了鳌鱼村的偏僻和难行。
说起村里的道路变迁,今年60岁的肖爱吾讲述了他经历过的“出行三步曲”。他说,打他记事起,村里与外界相通的就只有一条三五尺宽的机耕道,这条机耕道“两旁长满野草,中间一条深沟,那是农家土车(过去农村用于运输的一种独轮车)压出来的车辙印。”至于村组、农户与农户之间,则都是清一色的山间小路,路旁茅草齐腰,虫蚁极多。人们出行,主要靠步行,搬运重物则要依靠“土车”,即使家里喂养的生猪出栏,也得用麻绳捆结实,放在土车上花一天时间,把它交运到几十公里之外的生资站。
时间虽然过去了几十年,肖爱吾至今还记得上世纪70年代中期,因为参加县里面组织的一次活动,20多岁的他步行前往湘潭县城的情形:凌晨三四点就出了门,八九十公里的路程,虽然甩开大步拼命赶,但赶到县城还是花了他六七个小时,结果到了县城他才得知活动已经被取消。活动既然取消,稍事休息后,肖爱吾又只得往回赶。出门的时候没带干粮,又舍不得花钱买,饥肠辘辘的肖爱吾就只有喝水。回家的路上,肖爱吾不记得喝了多少回水,反正看到水塘或溪流就会奔过去猛喝一气,到后来赶路时都能听到自己肚子里“咣当咣当”的水晃动声音。回忆是辛酸的,但肖爱吾却认为自己是幸运儿,“村里有多少人,几十年都没有进过县城!”
交通的不畅不但阻滞了人们的脚步,也阻隔了信息的传通。这种状况在改革开放后有了些许改变,“路还是那些路,但经济比以前稍稍活跃些了,出远门还能坐班车(农村客运汽车),部分经济条件好一点的村民家里也有了自行车。”
此后,农村经济的发展越来越快,当人们还没有充分领略到自行车的好处时,摩托车又抢占了农民代步的滩头。“这东西真是神奇,油门一踩,平时半天的路程个把小时就到了!”而摩托车搬运货物的本事更是让村民们啧啧称奇。
肖爱吾说,出门从步行到有车,这种变化是随着经济的发展而加速度发展的,特别是在2007年以后,原有的村道拓宽了,铺上了水泥路,村与村、组与组、户与户,在出行方面都发生了巨大的变化。他的出行三步曲正是这种变化的见证。如今,不用说到县城,就是去省城长沙,到首都北京,都是转瞬之间的事情。
小山村对接大世界
湘潭县石鼓镇的顶峰村,位于海拔700多米的昌山顶上,风大、温低、水冷、土薄,不但是名副其实的小山村,而且还因偏远,被人称为“湘潭的西藏高原”。
村民说,多年来,因为山高水远,地势偏僻,生活在山上的近300村民只能靠种植百多亩水浸田和上山采摘野果谋生。新中国成立初期,村民们还年年要吃救济粮、返销粮。随着山外世界的巨变,生活在这个小山村里的村民们对改变生活状况的渴求也变得急迫起来。而这种急迫首先表现在出行上。
可是,要改变顶峰村的出行现状谈何容易!村庄在山上,周围崇山峻岭,峭壁林立,唯一的出行道路还是清朝中叶曾国藩回乡时修建的青石板路。这条青石板路上山7里,下山8里,又陡又长。至于它的凶险,多年来这里一直有着“人爬山、猪坐轿”的奇特现象,这是因为山路太陡,村民们所需的生活用品只能靠肩扛手提,即使山上的村民喂了猪,也不得不用绳子把猪绑在门板或睡椅上抬下山来。而在采访中,我们也听闻到这样一段有关这条青石板路的野史:在上世纪八九十年代,昌山下有一位村民在闲暇之余到山上游玩,对这位远道的访客,村民们拿出自酿的醇酒给予了热情的招待。当日头偏西时,访客起身下山。然而,时过半个月,家人都没有见到他的身影,事后,寻找的人们在峭壁下的山涧中找到了他的白骨!
交通闭塞,发展就是一句空话。从1997年开始,湘潭市政府开始派出扶贫工作组进驻顶峰村帮助村民脱贫,在随后的几年里,顶峰村在社会各界捐资献物的帮助下,共筹资近百万元修建了一条从山脚到山顶、全长3.2公里的盘山公路。
路通了,顺畅的不仅仅是村民们的出行,也打开了顶峰村与外面世界相联的窗口。希望通过勤劳致富的村民们纷纷走出大山,而外面的淘金者则被吸引进来,他们惊叹于这座大山的原生纯洁和村落的桃源古朴。2010年,在媒体和热心市民的帮助下,沉寂多年的“顶峰腊肉”终于走进了城里普通市民的餐桌。
5年建了7000余公里农村公路
农村公路建设给我市农村交通环境带来了历史性的变化,特别是“十一五”以来,各级政府加大投入,农村公路发展呈现出良好的态势,为广大农村搭建了走向富裕,步入文明,实现和谐的桥梁。农村公路建设被老百姓亲切地称赞为“民心工程”、“德政工程”。通过几年的努力,目前我市全境范围内己拥有农村公路7254.7公里,其中832.8公里拟升省道,县道1169.2公里,乡道1341.2公里,村道3911.5公里,且90%为水泥砼路面。
农村公路的快速发展,对社会主义新农村建设的贡献主要表现在这样几个方面:一是农村交通面貌发生深刻变化。农村路网通达深度进一步提高,结构和布局进一步优化,推动了农村客运的快速发展,解决了广大农民群众出行难问题。据有关专家测算,目前我市的农村公路密度为每平方公里1.45公里。二是促进了农民增收。依托便利的交通条件,广大农村涌现出一批以种植、养殖、加工等为特色的产业群体,农业产业结构调整驶上了快车道,同时创造了大量就业机会,农民收入也随之增加。三是城乡发展格局得到优化。大规模的农村公路改造,改善了乡村发展环境,为社会主义新农村建设和招商引资搭建了良好平台,许多投资商到乡村投资创业,影响和带动了本地民营经济发展。
管养缺位 湘潭农村公路伤不起
破损的农武路
聚焦农村公路“重建轻养”现象(二)
（通讯员 湘潭市农村公路管理处 郭湘穗 孙明）今年5月,湘潭市交通运输局在向省交通运输厅所作的《2012年度农村公路通畅工程项目情况汇报》中,详细罗列了目前困扰我市农村公路养护的4大难题:任务日益繁重;养护管理主体不明确,相关机制极不健全;缺乏稳定的养护资金来源;执法难度大。
湘潭市交通运输局在报告中总结说,一方面,近几年修建的农村道路,建设标准相对偏低,这些农村公路,按照当初的设计标准,目前大部分已经陆续进入大修期。另一方面,按照部省和《湘潭市交通公路体制改革方案》的相关政策要求,在明确县(市)级政府为本行政区农村公路养护管理责任主体的同时,却没有继续出台相应的具体配套措施,使乡镇一级的养护管理体系至今无法建立,农村公路的长效管养机制更是无从谈起。而造成这一局面的关键则是农村公路管养资金的缺乏以及对农村公路超载、占道等违法行为制裁的法律缺失。
路面千疮百孔,村民出行困难
连续一个多月滴雨未下,禾苗田土饥渴难耐,水库山塘河坝沟渠即将见底,这让以种田为生的农民心急如焚。这种焦虑,对湘乡市龙洞镇乐昌村村支书沈长根来说还不是主要的,相比旱情,他的心里依然放不下村里破烂不堪的村道。
乐昌村人口只有1700余人,水田和旱地面积加起来还不到4000亩,相比较而言,这里虽然地势较偏僻,但由于村里有着丰富的片石资源,村里经济并不拮据。因此,从2007年开始,村里就逐步硬化了所有村道、组道。然而,也正是因为村里的片石资源,使得重型货运卡车往来不断,它们在活跃了村里经济的同时,也给村道带来了毁灭性的灾难。龙洞镇主管交通的副镇长谢翰明告诉我们,在龙洞镇22个行政村160余公里硬化的村道中,80%以上的道路现在已损毁严重,在和睦、龙洞、箭塘等村,因为村境内有丰富的片石资源,开有片石场,这些村的道路损毁尤其严重,简直可以用“惨不忍睹”来形容。
在雨湖区长城乡和姜畲镇交界处,有一口三四十亩水面的栗子塘,从塘基上经过的是农武路,这条路既是当地村民出行的主要道路,也是通往军分区某机构的必经之道。然而,当地村民告诉我们,从两三年前开始,雨水的洗涮和塘水的浸泡就在不断侵蚀着农武路的路基。如今,路基已被雨水洗涮侵蚀得差不多了。在现场我们看到,农武路靠水塘一边的路基下已被冲刷成了一条长90多米、宽约一两米的凹槽,另一边的路基则因塌方严重,水泥路面已完全悬空。主管部门派出的专业人员察看现场后认为这段路必须重修,但初步估算修路费用至少需要150万元。而他们缺少的正是这笔费用。
从农武路折而向西,是于2008年修建的宋仙路(宋家嘴-仙女山),从宋仙路再折而向东,则是投资4000余万元、全长18公里、于2009年修建的匣烟路(匣锦塘—烟山)。驱车顺宋仙路往匣烟路行驶,一路所见让人震惊:在宋仙路两村交界处的团结渠上,几百米距离内,紧挨着一溜儿排开的非法建起了几十栋房屋;在响塘乡境内的尧家村,几公里长的村道出现了两三处塌方;最严重的现象则出现在匣烟路上,路上重车往来不绝,路面坑洞遍地。这条只有18公里的道路,一路颠簸,我们花了一个多小时车程。同行的雨湖区交管办负责人告诉我们,匣烟路修建通车至今还只有3年多时间,但通车第二年它就开始破损,破损原因主要是拖运片石的重车所致。
从雨湖区到湘潭县,再从湘潭县到湘乡市,不管是省县道还是村组道,我们发现破损现象比比皆是。很多村为了保护本村道路免遭重车碾压,便在村道进出口处布设水泥墩。他们说,这样做的目的是想让易于破碎的道路破碎得慢一点。
建设标准偏低,存在先天不足
农村公路为什么这么容易破碎?专业人士认为,原因之一是重车的碾压;此外与这些道路当初的建设标准也有很大的关系。
湘潭市农村公路管理处相关负责人说,按照国家相关的公路建设标准,我市目前建设的部分通镇、通村、通组公路,即使用国家规定的最低等级(四级)公路的标准来衡量也达不到相关技术标准(路面宽度6米以上),也就是说,部分乡村公路都是等外公路。这种建设既有历史约定俗成的原因,也有“花最少的钱办最多的事”的现实因素。
湘潭县交通运输局负责人说，目前,通村公路一般是按照路面宽4米(部分地方为3.5米)、混凝土厚度为20厘米、强度达到C30(抗折指数)的标准来进行施工建设。在计划之内的,每建设1公里,国家补贴11万元。但实际所需却远远超出了这一数字。一位从事多年道路建设的工程人员说,这一补助标准即使在五六年前,也只能达到所需费用的一半左右,随着物价的逐年上涨,这一标准早已成了杯水车薪。现在一立方混凝土所需的建设费用已超过了400元,再加上路基拓展、路基加固、砌护坡、砌涵洞、错车道留置等所需的费用,1公里通村公路的造价已上升到35-40万元。在采访中,有一个村的负责人告诉我们,为了村里的道路建设,村民在出工出劳的同时,人均筹资达到了1500元,即使这样,几公里村道建下来,村里还是为此负债几十万元。在采访中,我们发现,大部分村的道路没有设置错车道,混凝土路面也基本与两边农田平齐……他说,毫无疑问,在剩余资金无法完全自筹的情况下,缩减道路宽度厚度的情况就会发生,最终结果是影响道路的使用寿命。
无人管也无人养的缺位状态
农村公路不但先天不足,而由于体制的不顺,竟出现了想管事的管不了事的怪现象。对这一点,雨湖区经济科技信息化局有关负责人邹全林感到非常苦恼。
邹全林所在的经济科技信息化局对接着经济、科技、信息、海事、电力等部门,也与交通、公路等部门紧密相联,管理的范围可谓点多面广,为此,邹全林戏称自己是“海陆空司令”,他的烦恼也由此而来。
今年6月,在向市政府提交的《关于解决雨湖区交通管理有关问题的请示》中,雨湖区政府对此有详细的阐述:自上世纪90年代撤区并区后,其交通管理职能就被收归市交通管理部门管辖,这一局面持续至今,但却由此出现责、权、利不明的现象,比如:审批和收费权限在市级交通部门,建设、维护、安全责任却在区级部门;姜畲、响塘等乡镇成建制划入雨湖区后,相关的交通管理和养护却至今没有移交……从而使雨湖区范围内的农村公路处于无人管也无人养的缺位状态。邹全林总结这一局面造成的后果为:由于农村公路无人管理,雨湖区内的农村公路超重、超载问题十分突出,公路损毁十分严重,路况差,多处路段已出现严重塌方。他说,这一局面让人深感忧虑。
湘潭农村公路管养难题怎样破解
在湘潭的乡村公路上，塌方等现象并不少
聚焦农村公路“重建轻养”现象（三）
（通讯员 湘潭市农村公路管理处 郭湘穗 孙明）先天不足，重车碾压，雨水浸泡，经历了数年的运转后，如今乡村公路早已变得不堪重负。然而，在雨湖区、湘潭县、湘乡市等地，我们却听到了一个相同的声音：“目前纳入管理养护的只有省、县道路，至于乡村道路，我们管不了也管不好！”
那么，不堪重负的乡村道路究竟由谁来管理和养护？
尚未纳入有关部门议事日程
“目前纳入到日常管理和养护的只有省、县道路，至于乡村道路则有待提上议事日程。”为什么乡村道路至今还没有纳入到有关部门的日常养护？这是有关部门的忧虑，也是我们探究的议题。
“在全县范围内共有公路里程２２６３公里，其中２６８公里拟升省道、县道４６９公里、乡道３３０公里、村道１１９６公里。在砂改油或砂改水泥路之前，每一条省道或县道（包括乡道）上都按路段设有养护人员。这些养护人员大都是临时聘请的农民，他们农忙时种田，农闲时挑土养路，工资水平极低而劳动量又很大。在砂改油或砂改水泥路之后，这部分人也大都裁撤了，省、县道的养护统一收归市（县）公路部门。至于村道和大部分乡道，过去没有养护的概念，这些年随着经济的发展而快速延伸，但养护的费用和养护的人员却一直停滞不前。即使省、县道的养护经费，目前也存在严重不足的状况。”在湘潭县交通部门，公路养护负责人这样描述着他们的窘境。
在湘乡市农村公路管理站，站长罗新里告诉我们，湘乡公路管理站现有养护人员６０余人，管理着湘潭２２个乡镇的６００多公里县乡道。他说，如果按照国家相关规定，湘乡市的公路养护资金将达到１２００余万元，这还不包括市、县财政配套的资金。然而，现在他们一年能获得的财政资金却只有７００多万元（人头经费加养护资金），能用于道路养护的费用就很少了。他给我们算了这样一笔帐：水泥路面除了要避免重车的碾压等人为的破坏外，其水泥伸缩缝每两年就要进行一次清缝、灌缝的工作，这项工作虽不起眼但费钱，一次的费用就要近万元每公里。至于换板等对路面的修补，费用就更高。因为缺乏经费，所以即使现在湘乡市境内的双石线（双江－石柱）、泉虞线（泉塘－虞塘）、潭扬线（潭市镇－扬塘）、棋高线（棋梓桥－高冲）等县乡道因重车碾压变得破损不堪，他们也不敢轻言重建。他说，省道、县道的养护都处境艰难，又哪里有精力和财力去顾及乡道村道。
市（县）公路部门不负责乡村道路的管理和养护，那么乡镇、村组又会不会负责本辖区内的乡村道路管理和养护呢？虽然市政府就此进行过“村道养护实行‘行业指导、村委负责、村民自养、以奖代补’”的规定，但不少村委负责人却告诉我们，由于村级财力有限，道路的日常管理和养护难以保障，加之超载车辆无法控制，如果道路遭遇塌方、水毁等自然灾害，乡、村就根本没有能力去恢复。在今年年初的“两会”期间，不少代表和委员就以提案、建议、议案等方式表达了这方面的忧虑。
体制不顺资金缺乏
“管不好也管不了。”县区公路管理部门为什么会发出如此慨叹？经过了解，我们发现造成这一状况的症结主要集中在两个方面：一是农村道路的管理和养护体制不顺；二是农村道路管理和养护资金严重缺乏。
在市农村公路管理处负责人的案头，有一份《２０１３年市公路及桥隧养护经费预算表》，里面详细罗列了湘潭范围内所有公路（不包括城市道路和高速公路）及桥梁隧道在２０１３年内所需的管理和养护经费，其总额为９０２８万余元。他说，这是预算，实际能拨付多少还是一个未知数。这位负责人告诉我们，自从国家取消公路养路费和燃油费改税后，公路养护的资金来源主要包括两部分，一是由国家按税费比例和公路里程拨付的补助资金；另一部分则是市县按比例筹措的地方配套资金。虽然湘潭已于去年６月２７日经市政府第８３次常务会议通过并于年底印发了《湘潭市农村公路养护管理暂行办法》，《办法》对农村公路养护管理主体、养护体制、资金筹措办法及筹措比例都作了详细的规定和说明。但《办法》并没有得到很好的执行，最突出的一点是，国家转移支付来的补助资金中有很大一部分被用作了交通系统的人头经费开支，至于市县筹措的配套资金，则更是难以到位。
除了资金难以到位，体制不顺更成为农村公路养护的一大障碍。“农村公路点多面广，分布密度大，以现有的机构和人员确实难以管理到位。”有人这样对我们说。而在雨湖区，负责交通运输管理的只有经济科技信息化局下设的一个交通办，这个办公室只有３名工作人员，其负责人苦笑着说，他们这个办公室即使处理大大小小的日常事务都应付不过来，更遑论对农村公路的管理养护。湘乡公路管理站站长罗新里说，要搞好农村公路的管理和养护，单靠现有的部门和体制肯定不行，政府不但要理顺体制机制，做到责权相统一，而且还要在乡一级建立养护机构，动员全社会的力量。
他山之石可以攻玉
如何才能有效地管理和养护农村公路？外省市又是如何运作的？在这一点上，湘潭市农村公路管理工作者既作了有益的尝试，也充分借鉴了外省市的经验。
湘潭市农村公路管理工作者曾就湘潭的农村公路管养提出如下建议：建立县（市、区）统揽、乡镇政府主管、主管部门监管、群众参与、市场化运作的管养新机制。他们认为这一机制既体现了政府的宏观管理，又体现了乡镇的主体作用，同时也考虑了群众的参与性，是一种全方位、多层次、规范化、制度化的管养体制。而要使这一机制顺利实施，则需要拓展筹资渠道，确保管养资金落到实处。
湘潭市农村公路管理工作者提出的这一建议，既有他们在实践工作中的经验，也有对外省市先进经验的借鉴。“建设是发展，管理养护则是可持续的发展。”这是河南省在农村公路建设、管理养护上的一个理念，在这一理念的推动下，河南省经过几年的实践，目前已使其农村公路管理养护方面逐步完善了市、县、乡、村４级管养体制，使农村公路的管养逐步迈入了规范化和法制化的发展轨道。
在西部省份的甘肃省，则探索出了５种管养模式：即道班专业养护、承包包干养护、集中季节性养护以及地企共同养护和市场化养护。与其他地方不同，江苏苏州则通过地方立法来保障农村公路管养的顺利进行，他们先后制订和修订了《苏州市公路条例》和《关于加强农村公路管理养护的实施意见》，从法律层面上明确了农村公路管养的责任主体、组织机构、经费保障和行业管理等相关问题。
对于其他省市的这些典型做法，市农村公路管理处负责人说，他山之石，希望能拓宽湘潭农村公路管养的视野，提供一些有益的经验，减少我们探索的过程。
