公安部修改《机动车驾驶证申领和使用规定》，进一步严格驾驶证管理

近日，公安部发布新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第123号，以下简称123号令），严格驾驶证申请和考试，加强审验和实习期管理，完善记分和退出机制，进一步加强驾驶人特别是大中型客货车驾驶人的监督管理。除关于校车驾驶人管理的内容于发布之日起实施外，新规定的其他内容将于2013年1月1日起正式施行。
《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第111号，以下简称111号令）实施以来，对规范驾驶证管理，严格驾驶人考试，强化道路交通安全源头管理等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会的发展和交通安全形势的变化，111号令的部分内容已不适应现实需要：一是需要进一步严格驾驶人考试和日常管理。近年来，全国每年平均新增机动车1600多万辆，驾驶人2000多万人，重特大道路交通事故也一直处于多发的态势，特别是大中型客货车驾驶人肇事导致的事故伤亡惨重。2009年至2011年，一次死亡10人以上的特大道路交通事故中，大中型客货车驾驶人肇事67起，导致1030人死亡，占事故起数和死亡人数的80%和83%。今年国庆黄金周期间，发生7起一次死亡5人以上的交通事故宗，有3起是由大中型客货车肇事导致的。这些事故暴露出大中型客货驾驶人整体素质不高，安全守法驾驶意识不强，需要进一步严格驾驶人考试、发证和日常监督管理。二是需要进一步明确违规办证、使用假证的法律责任。一些地方在驾驶人考试发证中仍然存在降低考试标准、甚至不考试就发证等问题，有的驾驶证申请人通过欺骗、贿赂等手段非法取得驾驶证，有的伪造、变造或者使用伪造、变造的驾驶证。为打击这些违法行为，需要进一步明确对民警、驾驶证申请人及驾驶人的追责规定。三是需要与新制定、修改的法律法规相协调。2011年5月施行的《道路交通安全法》修正案，对饮酒和醉酒后驾驶机动车、使用假牌假证等违法行为规定了更严厉的处罚；今年 4月施行的《校车安全管理条例》，明确了公安交通管理部门校车驾驶人许可等职责，需要对规章的部分内容进行修改。为此，123号令按照严格管理与便民服务相结合的原则，在简化办事程序、缩短办理时间的同时，进一步突出了管理的针对性，完善了驾驶申请、考试和日常管理制度。
一、严格驾驶证申请限制条件，提高驾驶人准入门槛
取得大中型客货车驾驶证的驾驶人，大部分都在驾驶营运车辆，承担的社会责任重大。但是从近年的事故情况看，大中型客货车驾驶人的整体素不高，安全驾驶意识和能力不强，严重交通违法行为突出，一旦发生交通事故造成的伤亡惨重。据统计，2011年，全国共发生一次死亡10人以上的特大交通事故27起，其中23起是大中型客货车驾驶人肇事导致的，而且全部存在超速行驶、超员超载等严重交通违法行为。因此，有必要参照国际通行做法，对大中型客货车驾驶证规定更加严格的申请限制条件。美国、英国要求凡申请或持有客运汽车或大型载货汽车驾驶证者必须没有与驾驶有关的犯罪记录；南非也规定要有5年以上客车安全驾驶经历和经验。123号令进一步对大中型客货车驾驶证申请人安全驾驶记录提出了更加严格的限制条件：一是将原来发生死亡事故承担主要以上责任，不得申请增驾的限制条件修改为，有死亡交通事故负同等以上责任、醉酒驾驶记录的终身不得申请；二是明确有被处以吊销或者撤销驾驶证记录的10年内不得申请。三是针对不同车型规定了不同记满12分记录的年限条件。记满12分的5年内不得申请大型客车驾驶证、3年内不得申请牵引车、中型客车驾驶证。
此外，近年来，吸毒后驾驶机动车引发的交通事故也呈多发势头，特别是一些导致多人伤亡的恶性交通事故时有发生。如，今年江苏苏州“4.22”事故，肇事的大客车驾驶人事发前曾吸食毒品，驾车过程中产生幻觉导致车辆失控、发生事故造成14人死亡、20受伤。从国外情况看，普遍对吸毒驾驶机动车采取了“零容忍”态度。美国对待吸毒后驾驶机动车，一律由警察部门先行羁押后交刑事法庭处理，导致严重交通事故的永久吊销驾驶证，罚款至少4000美元，视情节判处监禁。日本规定，驾驶人如果被发现是吸毒人员，要扣35分，面临5年以下监禁或者100万日元以下罚款，同时还吊销驾驶证3年以上10年以下。123号令进一步细化了吸毒人员申领驾驶证的限制条件，完善了取得驾驶证的吸毒人员管理措施：一是明确三年内有吸食、注射毒品行为或者解除强制隔离戒毒措施未满三年的不得申请机动车驾驶证；二是明确取得驾驶证后具有正在执行社区戒毒、强制隔离戒毒或者社区康复措施三种情形的，视为吸毒成瘾未戒除，予以注销驾驶证。三是明确持有驾驶证有吸毒后驾驶机动车行为的，予以注销驾驶证。
二、完善考试制度，严把驾驶人考试关口
近年来，大中型客货车在急弯、陡坡、冰雪湿滑等危险路段的重特大交通事故频发。2011年发生的27起一次死亡10人以上的特大事故中，有24起是在山区等复杂路况和恶劣天气条件下发生的，占81.5%；14起是由于驾驶人在紧急情况下采取措施不当造成的，占51.9%。国外许多国家十分重视危险路段驾驶意识和技能的考核，芬兰、瑞典等国家进行冰上驾驶技能的培训和考核。在公安部组织的社会调查中，有70.9%的调查对象认为申请大中型客货车驾驶证，应该考试模拟高速公路、连续急弯山区路、雨（雾）天、湿滑路、紧急情况处置等内容，有65.1%的调查对象认为对大中型客货车应该进行长距离实际道路考试。
为提高大中型客货车驾驶人面对复杂天气和路况应急处置能力，解决一些小型汽车新驾驶人考试合格后不敢独立驾车上路等问题，123号令增加了大中型客货车的模拟考试项目，优化了小型汽车考试项目，增强了考试的针对性和实用性：一是完善驾驶人理论考试。将科目一理论考试拆分为两个部分：第一部分主要考核道路交通安全法律法规、交通信号、通行规则等最基本的知识，作为科目一，放在学员接受场内驾驶技能培训前进行；第二部分主要考核安全文明驾驶要求、复杂条件下的安全驾驶知识、紧急情况下的临危处置方法等，作为科目三中的一个考试项目，放在实际道路驾驶考试后进行，安全文明驾驶常识考试不另外收费。考虑到学员考试科目一时基本没有实际驾驶操作经验，此时适宜考试一些最基本的法律规定、通行规则、交通信号等知识，待学员考完科目三实际道路驾驶技能考试后，对驾驶操作有了直观的认识，此时考试安全文明驾驶常识，可以使学员结合驾驶培训考试经历进一步加深对安全文明驾驶等知识的理解和应用。二是提高大中型客货车考试难度。在科目二场地驾驶技能考试中，增加模拟高速公路、隧道、雨雾天、湿滑路、连续山区急弯路、紧急情况处置等考试项目，场地考试项目由原来的“训练10项、考试6项”调整为“训练、考试均为16项”。在科目三的实际道路驾驶技能考试中，增加山区、隧道、陡坡等复杂道路考试，明确大中型客车考试里程不少于20公里，其中白天不少于10公里，夜间不少于5公里；牵引车、城市公交车、大型货车准驾车型考试里程不少于10公里，其中白天不少于5公里，夜间不少于3公里。三是优化小型汽车场地考试。在科目二场地考试中用施划标线替换标杆，使考试更贴近实际场景；简化了小型汽车桩考考试线路，改为倒车入库，取消两个桩位之间的移库要求；取消通过连续障碍、单边桥等现实生活中应用性不强的项目。调整后，小型汽车场地考试项目由原来的“训练10项、考试4项”改为“训练和考试均为5项”，即倒车入库、坡道定点停车与起步、侧方停车、曲线行驶和直角转弯。同时，规定小型汽车等车型考试里程不少于3公里，并抽取不少于20%进行夜间考试；不进行夜间考试的，进行模拟夜间灯光使用考试。
三、完善驾驶证实习期管理，强化新驾驶人监督管理
严格驾驶证实习期管理，有助于新驾驶人文明礼让、安全守法驾驶意识和习惯的养成。《道路交通安全法》及其实施条例规定了实习期驾驶人驾车时需要在车身后部粘贴实习标志以及禁止驾驶营运客车等特定类型的车辆。但是在部门规章层面，没有对实习期驾驶人的违法记分、审验教育和驾车通行限制等方面做出细化规定。近年来，我国驾驶人以平均每年2000多万人的速度快速增长，截至2011年底，1年以下驾龄驾驶人达2613万人，占驾驶人总数的10.91%。2011年，一年以下驾龄的新驾驶人肇事21845起，占同期事故总数的10.47%，造成人员死亡5505人，占同期死亡人数的8.94%。今年国庆黄金周期间，驾龄不足1年的新驾驶人肇事导致的死亡人数占总量的16.2%。欧美等发达国家对实习期驾驶人采取严格的管理措施：法国规定实习期为3年，3年内记满6分要重新考试，记3分要参加学习；英国规定领取驾驶证2年内被扣6分，注销驾驶证，重新考试。在公安部组织的社会调查中，有73.4%的调查对象认为对新取得大中型客货车驾驶证的人有必要采取更严格的管理措施；有74.7%的调查对象认为实习期驾车上高速公路需要有驾驶经验的人陪同。
为加强新驾驶人的管理，123号令进一步完善了驾驶证实习期管理制度：一是扩大了实习期管理范围，将增驾新取得大型客车、中型客车、牵引车等驾驶证的驾驶人一并纳入实习期管理；二是明确了实习期陪驾要求，在实习期内驾驶机动车上高速公路时，必须由持相应或者更高车型驾驶证3年以上的驾驶人陪同；三是规定所有车型驾驶证在实习期内有记满12分记录的，予以注销实习车型的驾驶资格；四是规定大中型客货车驾驶人实习期结束后，要参加安全文明驾驶等知识考试，接受交通事故警示教育；大中型客货车驾驶人在实习期内违法记6分以上的，实习期限延长一年；在延长的实习期内再次记6分以上但未达到12分的，注销其实习的准驾车型驾驶资格。
四、完善驾驶证审验制度，强化驾驶人日常教育管理
驾驶证审验制度，是加强驾驶人日常管理的重要措施。《道路交通安全法》及其实施条例规定公安交通管理部门依法对机动车驾驶证实施审验，一年内无累积记分的机动车驾驶人，可以延长机动车驾驶证的审验期。现行的规定没有针对大中型客货车驾驶证、违法记分等情况做出细化规定，也没有明确违法驾驶人的教育措施。国外非常重视驾驶人的日常教育管理。荷兰每年集中组织对驾驶人进行事故成因分析、驾驶技术讲解等方面的培训，日本规定驾驶人在换领驾驶证时，如果有违法记分必须参加由警方组织的培训。根据公安部组织的社会调查，有71.9%的调查对象认为对有交通违法的大中型客货车驾驶人应当加强教育管理，每年进行一次审验教育。
为进一步加强对驾驶人特别是大中型客货车驾驶人的日常教育管理，123号令借鉴国外管理经验，完善了驾驶证审验制度：一是细化审验对象和期限。规定了驾驶人办理驾驶证有效期满换证、转入换证业务时接受审验。但持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人，应当在每个记分周期结束后30日内接受审验，持有其他准驾车型驾驶证发生交通死亡事故承担同等以上责任、驾驶证未被吊销的，应当在发生事故的记分周期结束后30日内接受审验。二是完善审验措施。规定大中型客货车驾驶人，以及发生交通死亡事故承担同等以上责任、驾驶证未被吊销的驾驶人，除审验交通违法、事故处理，违法记分和满分学习、申报身体条件情况以外，还要参加不少于3小时的法律法规学习和交通事故警示教育。三是制定奖励措施。规定大中型客货车驾驶人，一年内没有记分的免于当年审验，不必参加法规等学习和事故案例警示教育，鼓励驾驶人安全守法驾驶。根据2011年数据测算，有4703万无违法记分记录的大中型客货车驾驶人可以免于审验，占大中客货车驾驶人的76.95%。四是简化身体条件证明手续。持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证，以及其他准驾车型驾驶证发生交通死亡事故承担同等以上责任、驾驶证未被吊销的驾驶人，参加审验时只需填表自主申报身体条件情况，不必再到医院进行体检。但是，年龄在60周岁以上的驾驶人，以及持有残疾人专用小型自动挡载客汽车驾驶证的机动车驾驶人，还要按照原有规定期限，提交医疗机构出具的有关身体条件的证明。
五、建立驾驶证降级制度，严格大中型客货车驾驶人监管
当前，大中型客货车驾驶人交通违法行为发生率较高。据统计，截至2011年底，全国共有大中型客货车驾驶人为6111万人，占全部驾驶人的25.52%。2011年大中型客货车驾驶人有违法记分的1408万人，占全部有违法记分驾驶人的42.5%。究其原因，主要是驾驶人守法意识不强、违法成本相对较低造成的。据了解，国外普遍采取交通违法记分与吊销驾驶证相结合的办法加强驾驶人的日常动态管理。比如，德国规定驾驶证在2年内交通违法记分超过18分的，将吊销驾驶证，美国规定营运性大客车驾驶人每五年仅能记8分，记满8分被吊销驾驶证。在公安部组织的社会调查中，有71%的调查对象认为对存在严重交通违法或重大交通事故的驾驶人，应该取消其驾驶大中型客货车资格。
根据《行政许可法》有关注销许可的规定，123号令建立了大中型客货车驾驶证注销降级制度：一是明确注销降级条件。规定大中型客货车驾驶人发生交通事故造成人员死亡、承担同等以上责任未构成犯罪，一个记分周期内有记满12分记录或者连续三个记分周期不参加审验的，将被注销降级。二是实行逐级降级制度。在注销降级时，只注销其当前最高准驾车型的准驾资格，逐级降低其驾驶资格，最终只保留其小型汽车驾驶资格。三是与实习期管理制度相衔接。规定对于大中型客货车驾驶人在实习期内记满12分记录，且实习车型不属于最高准驾车型的，除按照实习期管理规定注销其实习车型驾驶资格外，还要按照降级规定一并注销其最高准驾车型资格。
此外，还进一步明确运输企业主体监管责任，规定运输企业每月对聘用的驾驶人向公安交通管理部门备案，公安交通管理部门每月将驾驶人违法、事故等情况通报运输企业，督促企业加强管理。
六、完善交通违法行为记分制度，提高执法管理的针对性
交通违法记分是预防和减少驾驶人交通违法行为的一种有效教育措施，也是国际通行的做法。在公安部组织的社会调查中，有70.9%的调查对象认为应当提高对闯红灯交通违法行为的记分分值，有82.2%的调查对象认为对机动车不挂号牌、遮挡号牌等违法行为，应该从严查处、从严记分。为充分发挥机动车驾驶人累积记分制度在预防道路交通事故、维护道路交通秩序中的积极作用，规范驾驶人驾驶行为，进一步加大对严重危害交通安全的违法行为的惩处力度，123号令对校车、大中型客货车、危险品运输车等重点车型驾驶人的严重交通违法行为提高了记分分值，记分项由38项增加至52项。一是新增使用伪造和变造校车标牌、校车超员20%以上记12分、不按规定避让校车记6分等14个涉及校车管理的记分项。二是新增大中型客货车、危险品运输车在高速公路、城市快速路行驶超速20％以上，或者在其他道路行驶超速50％以上，驾驶营运客车、校车超员20%以上记12分，以及疲劳驾驶载客汽车、危险品运输车记12分等记分项。三是将未悬挂或者不按规定安装号牌、故意遮挡污损号牌等违法行为记分由6分提高到12分，将违反道路交通信号灯通行等违法记分由3分提高到6分。四是根据《道路交通安全法》关于醉酒驾驶机动车的，吊销机动车驾驶证且5年内不得重新取得驾驶证的规定，取消了原醉酒驾驶机动车违法行为记分等内容。
七、加强内部业务监管，严格驾驶人考试责任追究
近年来，全国公安机关交通管理部门通过加强考试民警教育培训、应用科技评判监督系统、完善内外监督机制，驾驶人考试工作规范化水平有所提升。但是，仍然存在一些考试不规范、考试制度落实不到位问题：一些地方考试项目不落实，考试员执法随意性大；一些地方异地申请人数量不符合当地暂住人口实际情况，考试比例明显偏高；个别民警收受贿赂、违规发证等问题时有发生。为进一步严格车辆管理所考试发证的监管，123号令对现行的有效管理制度进行梳理，明确了考试工作监管机制和考试工作纪律规定。一是完善考试工作监管机制，建立驾驶人考试业务数据分析核查机制，完善考试能力、考试质量公告制度等社会监督机制。二是明确考试员工作纪律。对为不符合机动车驾驶许可条件、未经考试、考试不合格核发驾驶证的，减少机动车驾驶人考试项目、降低评判标准或者参与、协助、纵容作弊的，收取培训机构、教练员、考生财物的，给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。三是实行考试责任倒查。对三年以下驾龄的驾驶人发生交通死亡事故负主要以上责任的，要开展车辆管理所考试发证情况责任倒查。对车辆管理所存在严重违规办理机动车驾驶证业务的，上级部门可以暂停其业务或者指派人员接管业务。